Piše: Dr Hamdija Šarkinović, sudija Ustavnoga suda u penziji
Korijen riječi „ustav“ u crnogorskom jeziku označava primarnu svrhu: ustava, brana, prepreka koja pruža zaštitu.Og koga?
Od bogatih i moćnih koji su se od kad je svijeta i vijeka u svim režimima i pod svim ideologijama nastojali osloboditi ustavnih ograničenja od naroda nametnutih njihovoj vlasti.
Kao politički dokument, ustav utvrđuje temeljnu strategiju razvoja političke zajednice u interesu većine njenih članova.
Primjena ustava, kao vrhovnog pravnog propisa političke zajednice, treba da služi ostvarenju te strategije.
Konsolidacija i stabilizacija pravnog poretka Crne Gore nije moguća bez bitne promjene odnosa prema ustavu, ustavnom pravu i ustavnom sudstvu, što znači obnavljanje ideje o ustavotvornom inženjerstvu u njenom originalnom obliku: demokratski se ustav shvata i primjenjuje kao strateški plan razvoja.
Osnovni pristup naznačen je djelima klasika demokratske ustavne teorije.
Jedni tvrde da je demokratski ustavni poredak doživio neuspjeh (K.Loewenstein), drugi to nikada nijesu priznavali (V.Ostrom), dok se najnoviji autori vraćaju idejama klasika, osavremenjujući ih primjenom novih tehnologija (D.Lutz).
Na području politike ništa nije definitivno utvrđeno, o svemu se agituje i raspravlja i sve je neizvjesno (A.de Tocqueville).
U demokratskim političkim zajednicama ustavi su sredstvo kojima većina bogatu i moćnu manjinu veže „lancima vladavine prava“ (T. Džeferson).
Ustav, pa ni demokratija nije sama sebi svrha: ona počiva na uvjerenju kako je vladavina prava najbolji način da svaki pojedinac i njegovi interesi budu zaštićeni u političkom sistemu koji osigurava socijalni mir i održivi razvoj.
Svrha je ustava osigurati da država svojim monopolom sile služi većini, a ne manjini građana i građanki.
Američki ustavotvorci pisali su da „sredstva zla“ (tj. državna sila) moraju se koristiti za dobrobit zajednice i svih njenih članova.
Kritičan tekst funkcionisanja ustavnih sistema nameće situaciju krize, te se postavlja pitanje: jesu li institucije sposobne odgovoriti na kriznu situaciju ili će se pred njom slomiti, a društvo vratiti na primitivne metode upravljanja grubom silom?
Crnogorske ustavne institucije su u velikoj krizi, a ideja o izgradnji demokratskih ustavnih institucija doživjela je neuspjeh, jer nikada nije prodrla u krugove političke klase.
Tri decenije razvoja („tranzicije“) je nered u pravnom sistemu Crne Gore koji se ne smije dalje tolerisati.
Taj nered je dijelom uslovljen predugim procesom pristupanja Evropskoj uniji, koji je mogao biti vođen razboritije, a rezultat postignut s manje štete po crnogorski pravni sistem.
Ustav je temeljni projekat koji nastaje kao lijepo sročen svečani tekst oko kojeg se u kritičnom trenutku postiže većinska saglasnost.
Ustavno inženjerstvo se prema tom projektu odnosi kao građevinarstvo prema arhitekturi: riječ je o sprovođenju!
Tek uspostavljanjem i razvojem pravnog poretka Ustav postaje pravni akt, propis najveće pravne snage, te se može govoriti o živom ustavu.
Takav ustav je prisutan u svakodnevnom životu.
Pripadnici „elitne vlasti“, kao i njihovi službenici, upoznati su sa osnovnim ustavnim odredbama, a obični građani se oslanjaju na ustavne odredbe u svojim odnosima s vlastima.
Službenici koji te odredbe ignorišu suočavaju se s ozbiljnim sankcijama, od političke do krivične odgovornosti.
U Crnoj Gori to nije slučaj.
Ideja ustavnog inženjerstva sukobila se s ozbiljnim i neočekivanim poteškoćama u posljednjih trideset godina razvoja demokratije.
Primjera radi, Ustavni sud je odlučivao u jednom predmetu o tome je li predsjednik Crne Gore povrijedio Ustav, saglasno članu 149 st. 1 tačka 4, odnosno je li bio dužan da proglasi ponovno izglasani zakon, tj. pet zakona koje je usvojila Skupština Crne Gore.
Takođe, Vlada Crne Gore je donijela odluku o zaduženju suprotno odredbama člana 82 st. 18, kojim je propisano da Skupština raspisuje javne zajmove i odlučuje o zaduživanju Crne Gore.
Ustavni sud ne pripada nijednoj grani državne vlasti.
Ustavni sud ne pripada ni sudskoj ni zakonodavnoj ni izvršnoj grani vlasti. On je najviše ustavno tijelo koje jamči poštovanje i primjenu Ustava Crne Gore, on je čuvar Ustava.
Djelovanje Ustavnog suda mora se zasnivati samo na odredbama Ustava Crne Gore i Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, a unutrašnja organizacija se uređuje isključivo Poslovnikom Ustavnog suda. Zbog posebnog ustavnog položaja Ustavni sud je nezavisan od svih organa državne vlasti.
Vizija Ustavnog suda je cjelovito ostvarenje jedinstvene i nedjeljive građanske, demokratske, ekološke i socijalne države koja se temelji na najvišim vrijednostima ustavnog poretka Crne Gore: slobodi, jednakosti, nacionalnoj ravnopravnosti i ravnopravnosti polova, mirotvorstvu, socijalnoj pravdi, poštovanju prava čovjeka, nepovredivosti svojine, očuvanju prirode i čovjekove okoline, vladavini prava i demokratskom višestranačkom sistemu.
Misija Ustavnog suda Crne Gore je zaštita Ustava kao vrhovne pravne norme i njegova interpretacija.
Zaštitna funkcija Ustavnog suda se realizuje kroz ovlašćenja Ustavnog suda da poništava odnosno ukida neustavne zakone i da odlučuje o ustavnoj žalbi zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom nakon iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava. To omogućava oživotvorenje načela da je sva vlast podređena pravu, a Ustavni sud jamči da je cjelokupno pravo u skladu s Ustavom.
Ustavni sudovi odlučuju o pitanjima velikog političkog značaja kontrolišući zakonodavnu, upravnu i sudsku vlast i ostvaruju značajan politički uticaj, a istovremeno nijesu nikome politički odgovorni.
Ustavni sudovi u bivšim socijalističkim zemljama ponudili su demokratiju kao model života milionima ljudi koji su dugo živjeli u rigidnom komunizmu i od kojih se nije moglo očekivati da razumiju i prihvataju istinske demokratske vrijednosti. I šta se dogodilo?
Ilustrativno: sloboda je shvaćena kao oslobađanje od komunizma, a ne kao zaštita pojedinca i spremnost da se unutar ustavnog okvira zaštićenih prava preuzme odgovornost za vlastitu sudbinu; načelo podjele vlasti nije shvaćeno kao objektiviziranje političke sfere njenim smještanjem u granice prava, nego kao puko odbacivanje jednopartijske diktature; tržišna privreda nije shvaćena kao socijalno-ekonomski temelj demokratije, nego kao potrošačko blagostanje; korupcija nije prepoznata kao društveno zlo jer je do juče bila naš način života, a i dalje je nastavila egzistirati kao djelotvorno sredstvo za rješavanje različitih životnih problema, od upisa djece u škole do bržeg pristupa ljekarskom pregledu itd., itd. (N.Dimitrijević).
Ustavni sud u tranzicijskim zemljama prepoznat je, dakle, kao tihi ustavotvorac koji svojim posebnim institucionalnim ovlastima treba kompenzovati slabosti nedostatne političke kulture, rješavajući teške i složene ustavne konflikte proizašle iz dubokog raskoraka između „idealnog“ društva opisanog u ustavu i „stvarnog“ društva opterećenog slabostima državnih institucija, društva u kojem žive ukorijenjene istorijske tradicije, teško promjenjivi mentaliteti, snažni tragovi komunističke prošlosti, ali i surova borba golemog broja nosilaca različitih interesa.
Ustavni sud svojim odlukama u stvari tumači „osnovne vrijednosne principe zajednice koji nijesu ustavno definisani: drugim riječima, sud kreira Grundnorm identitet“.
Ustavni sudovi utiču korisno i uspješno na nekoliko načina: oni štite prava opozicije, odnosno parlamentarne manjine, i olakšavaju joj da vladajuću većinu zadržava u granicama ustavnih ovlašćenja, nadzirući djelotvornost i kvalitet zakona; oni doprinose racionalizaciji procesa odlučivanja, te mogu znatno smanjiti destruktivni potencijal političkih sukoba i u značajnoj mjeri ispravljati odstupanja kojima su sklone velike stranke i moćne koalicije.
Ustavni sud djeluje kao zaštitnik ustavnih načela o odgovornosti izvršne vlasti koja danas dominira svim modernim političkim sistemima bez obzira na uređenje državne vlasti, a djelovanje ustavnog suda doprinosi jačanju pravne svijesti građana i uopšteno primjeni ustavnih načela u zakonodavstvu i životu (B.Smerdel,S.Sokol).
Postavlja se esencijalno pitanje: Je li Ustavni sud Crne Gore u mogućnosti da izvrši misiju i viziju?
Ovo se prvenstveno odnosi na problem da li i dalje čekati da ustavna žalba bude nedjelotvorno pravno sredstvo, a ovakvom efikasnošću pitanje je samo vremena kada će se to desiti. Prema statističkim podacima Ustavnog suda za 2021. godinu u radu je bilo:U-I – postupak za ocjenu saglasnosti zakona sa ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima: 130; riješeno je 18, ostalo neriješeno 112. U-II – postupak za ocjenu saglasnosti drugih propisa i opštih akata s Ustavom i zakonom: u radu bilo 168; riješeno 41, ostalo neriješeno 127. UŽ-III – postupak odlučivanja po ustavnoj žalbi,u radu bilo 4555; riješeno 1433, neriješeno 3122.
Nadalje, pitanja rješavanja, odnosno nerješavanja predmeta po nekoliko godina i za predmete o kojima je Ustavni sud odlučivao, a čije su odluke shodno članu151 st. 3 obavezne i izvršne (Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, „Službeni list Crne Gore“, br. 36/11, 28/14, 20/15 i 22/17); Zakon o obeštećenju bivših korisnica naknada po osnovu rođenja troje ili više djece,„Službeni list Crne Gore“,br.145/21); Zakon o izmirenju obaveza prema radnicima Kombinata aluminijuma koji su, usljed stečaja preduzeća ostvarili pravo na penziju, „Službeni list Crne Gore“,br.42/15); Zakon o zaštiti državnih interesa u rudarsko-metalurškom sektoru, „Službeni list Crne Gore“,br.58/13 i dr.).
Umjesto da Ustavni sud shodno odredbama člana 149st. 3 Ustava Crne Gore o praćenju ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, te da o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti obavijesti Skupštinu, Predsjednik Ustavnog suda i njegov prethodnik su se „zatekli“ na sjednici Ustavnog odbora koji shodno odredbama člana 38a Poslovnika Skupštine Crne Gore ima tačno utvrđene nadležnosti u Poglavlju XI. Odnos Skupštine i Ustavnog suda CrneGore, i koji ih je uputio da se obrate drugom ministarstvu.Kakva ironija!No,za veliki broj neriješenih predmeta nije nikakva prepreka Zakon o državnim službenicima i namještenicima, već Zakon o Ustavnom sudu, koji treba izmijeniti i dopuniti što prije, pa tako i pitanje određivanja starosne granice za odlazak u penziju, jer obojica stiču pravo na penzionisanje ove godine.
Neprihvatljivo je ponašanje Ustavnog suda u brzini rješavanja pojedinih predmeta, suprotno odredbi člana 53 Poslovnika Ustavnog suda („Službeni list Crne Gore“, br.7/16) kojim je propisano da Ustavni sud razmatra predmete prema redosljedu njihovog prijema, a da izuzetno Ustavni sud razmatra taksativno određene vrste predmeta kao prioritetne predmete, gdje ne spada Uredba o zastupniku Crne Gore pred Evropskim sudom za ljudska prava.
Uredba je objavljena u „Službenom listu RCG“, br. 56/2006 i 79/2006, „Službenom listu CG“, br. 4/2008, 81/2008, 28/2014, 36/2014 i 121/2023. (Član 4, kojim je propisano da se Zastupnik i zamjenik zastupnika imenuju na period od četiri godine, te da isto lice može biti imenovano za zastupnika, odnosno zamjenika zastupnika najviše dva puta.)
Dok predmet za osnivanje opština Tuzi i Zeta, koje su osnovane suprotno odredbama člana 29 Zakona o teritorijalnoj organizaciji Crne Gore („Službeni list Crne Gore“,br. 54/2011, 26/2012, 27/2013, 62/2013, 12/2014, 3/2016, 31/2017, 86/2018) čekaju na rješavanje.
Pravničkoj struci moramo stalno ukazivati na važnost Ustava, što uključuje naučno-stručne aspekte iskustva manipulacija ustavnim institucijama. Na tom nivou ustavnog izbora nijednu odluku ne bismo smjeli prepustiti tajnim političkim kalkulacijama i trgovini među političkim strankama.
Konačna odluka se donosi u demokratskom političkom procesu koji podrazumijeva postizanje kompromisa kroz uzajamne ustupke suprotstavljenih strana (B.Smerdel).
Vrijeme je za uvođenje reda i pravnog poretka u pravni sistem. Minimalni zahtjev mira i napretka jeste pravna sigurnost: stabilnost pravih pravila i njihova neselektivna primjena, na sve ina svakog pod jednakim uslovima, što podrazumijeva ponovno okretanje ideji i načelima konstitucionalizma i teoriji ustavnog inženjerstva, u nastojanju da se uz pomoć naučne tehnologije spoji moć i pravednost.
S vremena na vrijeme, u svrhu obnove socijalne vitalnosti, valja se vratiti izvornim načelima (T. Jefferson).
Vrijeme je za obnovu crnogorskih ustavnih institucija, posebno Ustavnog suda.To se ne može postići daljim prepisivanjem evropskog zakonodavstva, niti pisanjem novog ustava.
Ismijavajući ideološki imperativ da „svijet treba mijenjati“, cinici među pravnicima su stvorili izreku „ako ne možemo mijenjati svijet, možemo mijenjati ustave i donositi amandmane” (cinici među filozofima pako „mijenjanju kafane“).
Teorija ustavnog inženjerstva važna je za procjenu i predviđanje izgleda pojedinih institucionalnih sklopova i rješavanja.
Demokratija ima mogućnost da se razvije kroz interakciju prosvijetljenog vođstva i aktivnog građanstva.
Na oba nivoa potrebno je odlučno djelovati na širenju znanja o Ustavu i ustavnosti, povjerenju u pravo i pravni sistem.
Javnost je glavni oslonac i izvor ustavne snage kojom građanstvo može pod nadzorom držati svoje upravljače. Međutim, iako je javnost sastavni dio svih zakona u našem pravnom sistemu, ono je ostalo i dalje samo puko slovo na papiru.
Nema javnih sjednica Ustavnog suda, sudskog savjeta, tužilačkog savjeta i dr.
Kasnimo, ali nije definitivno prekasno.The dream is still with us! (Ronald Reagan)
Komentari (0)
POŠALJI KOMENTAR