Piše: Veselin D. Vukčević
Sa aspekta sistema lokalne samouprave radi se o najvažnijem zakonskom aktu koji treba da obezbijedi efikasno funkcionisanje jedinica lokalne samouprave i otkloni uočene nedostatke u praksi, ali i da odgovori zahtjevima za daljom reformom i unapređenje sistema lokalne samouprave.
Dosadašnja praksa u primjeni Zakona o lokalnoj samoupravi, pokazala je da nesporno postoji sistemska potreba da se normativni okvir iz ove oblasti dodatno unaprijedi, ali i da se ponudi model decentralizacije koji je prilagođen našim uslovima i specifičnostima.
Predloženi model decentralizacije je nedorečen i neodgovarajući
U Nacrtu Zakona o lokalnoj samoupravi, pored onih rješenja koja nesporno idu u pravcu unapređenja funkcionisanja sistema, obrađivač se opredijelio za radikalni reformski zahvat kojim se u sistem uvodi novi oblik lokalne samouprave (grad), i model decentralizacije kojim jedinice lokalne samouprave dobijaju različite stepene ovlašćenja i odgovornosti.
Predloženi model decentralizacije, kojim se poslovi iz oblasti predškolskog obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite, prostornog planiranja i socijalne zaštite, prenose na jedinice lokalne samouprave koje će dobiti status grada, je nedorečen i ne odgovara našim potrebama i specifičnostima. Ove njegove nedostatke prati i izostanak sistemske analize uslova i pretpostavki za njegovo sprovođenje i identifikacija rizika koji će pratiti proces implementacije.
Prije izbora optimalnog modela decentralizacije bilo je neophodno pratiti i procijeniti sposobnosti jedinica lokalne samouprave da preuzmu nove poslove, ovlašćenja i odgovornosti. Pored procjene institucionalnih i organizacionih kapaciteta, kadrovskih resursa i finansijskih mogućnosti sadašnjih jedinica lokalne samouprave, svakoj decentralizaciji potrebno je da prethodi i analiza ovlašćenja iz svih posebnih zakona kojima se uređuju djelatnosti čiji se poslovi namjeravaju prenijeti u nadležnost gradovima. Takođe, istovremeno sa ovim nacrtom bilo je potrebno pripremiti i staviti na javnu raspravu Nact Zakona o Glavnom gradu i Nacrt Zakona o Prijestonici, kao i izmjene posebnih zakona kojima se uređuju oblasti iz djelatnosti čiji se poslovi namjeravaju prenijeti u nadležnost gradovima u cilju stvaranja uslova za tranziciju ovlašćenja na lokalni nivo.
Od presudnog značaja za uspješnost ovog procesa je i obim ovlašćenja koji će se prenijeti na jedinice lokalne samouprave, pri čemu treba uzeti u obzir veličinu teritorije države, model teritorijalne organizacije, broja stanovnika, stepen izgrađenosti infrastrukture i razlike u razvijenosti, ali i geografske, političke, kulturološke, sociološke i druge karakteristike. Imajući u vidu broj stanovnika i veličinu teritorije, Crna Gora spada u države sa veoma razuđenom teritorijalnom organizacijom koju čine 25 jedinica lokalne samouprave (23 opštine, Prijestonica Cetinje i Glavni grad Podgorica), što samo po sebi otvara prostor za izbor modela kojim bi se izgrađivala i podsticala saradnja i izvršilo objedinjavanje resursa susjednih jedinica lokalne samouprave.
U obrazloženju Nacrta, pojašnjavajući razloge za donošenje zakona, obrađivač se poziva na ekspoze premijera, Strategiju reforme javne uprave u Crnoj Gori 2022-2026 godina i na Analizu funkcionisanja sistema lokalne samouprave u Crnoj Gori. Pri tome se naglašava da je Analiza pokazala “ključne izazove postojećeg sistema lokalne samouprave i pružila konkretne preporuke za unapređenje, i to uvođenje blagog politipskog sistema lokalne samouprave”.
Ovakav zaključak ne bi bio sporan, da je do njega obrađivač došao na osnovu onoga što je Analiza pokazala i da date preporuke odgovaraju ocjeni stanja. Po predloženim rješenjima, reklo bi se, da je jedini problem naših jedinica lokalne samouprave u njiihovim nedovoljnim nadležnostima i da je radi njihovog razvoja potrebno da im prenesemo još neke. Da li je to baš tako ili je prilikom izbora modela decentralizacije bilo neophodno postaviti drugačije ciljeve?
Radi jasnijeg uvida u polazne osnove za kreiranje predloženih rješenja potrebno je da se podsjetimo šta je zapravo pokazala Analiza funkcionisanja sistema lokalne samouprave u Crnoj Gori. Analiza, koju je radilo Ministarstvo, pokazala je da:
- otplata dugova opština veoma visoka stavka na rashodnoj strani, što predstavljaja ozbiljnu prijetnju za lokalne javne finansije, uzimajući u obzir rast tekuće potrošnje;
- značajan porast izdataka na stavci transferi privrednim društvima čiji je osnivač opština, ukazuje na neodrživost poslovanja nekih lokalnih javnih preduzeća sa stanovišta viška zaposlenih i sa stanovišta prekomjernih troškova;
- nadzor opština nad privrednim društvima nije na zadovoljavajućem nivou;
- na kvalitet funkcionisanja javnih službi utiče fragmentisani pravni okvir, a poseban izazov predstavlja neuređen službenički sistem i sistem nadzora;
- rast ustupljenih prihoda u ukupnim prihodima opština;
- slabu transparentnost u trošenju javnih sredstava, nedostatak planskih i programskih dokumenata;
- da opštine izdvajaju više sredstava za tekuću potrošnju, u odnosu na kapitalne izdatke;
- da se na lokalnom nivou povećava broj zaposlenih;
- manjak kadrovskih kapaciteta na lokalnom nivou opštine (najviše arhitekte, interni revizori, inženjeri, IT kadar);
- ne postoji adekvatan nadzor organa državne uprave nad primjenom propisa od strane jedinica lokalne samouprave;
- nepostojanje snažnije kontrolne funkcije skupštine opštine nad radom predsjednika opštine, sa aspekta izvršavanja najvažnijih zakonskih obaveza.
Navedene ocjene stanja iz Analize funkcionisanja sistema lokalne samouprave u Crnoj Gori trebalo je tumačiti u kontekstu potrebe da se predloži model čija će primjena dovesti do ublažavanja i eliminisanja uočenih nedostataka, a ne produkovanja novih problema u njihovom funkcionisanju.
Nažalost, prilikom kreiranja rješenja u Nacrtu zakona, obrađivač je u značajnoj mjeri ignorisao nalaze, ocjene i preporuke iz sopstvene Analize, dok je neke potpuno pogrešno protumačio. Stiče se utisak da je Analiza rađena samo da opravda unaprijed donijetu političku odluku o izabranom modelu decentralizacije.
S druge strane, primjetno je da Analiza ne sadrži dva ključna kriterijuma na osnovu kojih se može procijeniti sposobnost jedinica lokalne samoprave za pružanje dodatnih javnih usluga na lokalnom nivou, što je izuzetno važno za izbor adekvatnog modela. Tu prije svega mislim na nepostojanje sistemskog mjerenja zadovoljstva korisnika javnih usluga, koje bi pružilo povratne informacije na osnovu kojih bi se mogle preduzeti mjere na unapređenju pružanja usluga, kao i ozbiljnu analizu Izvještaja o postupanju u upravnim stvarima javnopravnih organa, koja bi na osnovu podataka o dužini trajanja postupaka, broju neriješenih predmeta kod organa, podnijetih žalbi i poništenih prvostepenih rješenja od drugostepenih organa i dr. pokazala stepen efikasnosti rada organa u rješavanju upravnih stvari.
Izostanak svega navedenog ukazuje da nedostaje stručnosti, kapaciteta, a očigledno i političke volje da se u ovoj oblasti kreira politika koja bi bila u funkciji ostvarivanja ciljeva razvoja jedinica lokalne samouprave.
Rizici primjene predloženog modela decentralizacije
S obzirom na to da gotovo sve naše jedinice lokalne samouprave karakterišu nedovoljni institucionalni i organizacioni kapaciteti, slabi kadrovski resursi i ograničene finansijske mogućnosti, realizacija predloženog modela prestavljala bi veliku opasnost za buduće funkcionisanje sistema, a samim tim i za ostvarivanje potreba i interesa lokalnog stanovništva.
Teško je razumjeti svrhu predloženog modela decentralizacije kojim se poslovi iz oblasti predškolskog obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite i socijalne zaštite (pretpostavljam i dječje zaštite), prenose na jedinice lokalne samouprave koje će dobiti status grada. To bi značilo da skupština tih gradova vrše prava i dužnosti osnivača ustanova koje se osnivaju u ovim djelatnostima (donosi akt o osnivanju ustanove, daje saglasnost na statut, naimenuje i razrješava predsjednika i članove UO, daje saglasnost na odluku UO o izboru direktora ustanove, saglasnost na akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji itd.), kao i da se u budžetu grada obezbjeđuju sredstva za rad ustanova, sredstva za zarade i ostala primanja zaposlenih, materijalne troškove, održavanje i osiguravanje objekata i opreme kao i tehničko-tehnološko opremanje objekata za realizaciju programskih aktivnosti ustanova.
Neodgovorno je i rizično predložiti ovakav model decentralizacije, a da se prethodno ne uradi i analiza mogućnosti jedinica lokalne samouprave (gradova) da finansiraju nove poslove koji im se prenose u nadležnost, u uslovima kad je većina njih, inače, na ivici finansijske održivosti. Nije valjada potrebno naglašavati da se radi o djelatnostima od javnog interesa, čijim se obavljanjem ne stvara profit i koji zahtijeva velika sredstva za redovno finansiranje iz budžeta. Isto tako, izostala je i analiza koja bi pokazala kako bi se to odrazilo na kvalitet usluga u djelatnostima koje se već tradicionalno pružaju na lokalnom nivou.
Preuzimanjem javnih ustanova i poslova iz navedenih oblasti bez identifikacije ključnih izazova koji prate obavljanje ovih poslove na lokalnom nivou i analize kapaciteta jedinica lokalne samouprave da mogu obavljati ovu djelatnost, pored brojnih postojećih problema koji prate njihovo funkcionisanje, samo širi prostor za partijske sukobe u podjeli plijena od strane političkih subjekta koji čine vlast na lokalnom nivou. Iskustvo nas uči da nije teško naslutiti kako će se koalicionim sporazumom, u zavisnosti od “izborne volje građana izraženoj na avgustovskim izborima” vršiti raspodjela mjesta po dubini u upravnim odborima centara za socijalni rad, domova za stara lica, domova zdravlja i predškolskih ustanova. Gotovo je izvjesno da će takvi politizovani organi upravljanja kao taoce držati direktore u vd stanju suprotno zakonu, sve dok se u potpunosti ne ispune druga obećanja iz koalicionog sporazuma ili dok ne navrše nedostajuće radno iskustvo. Nije teško zamisliti partijske aktiviste koji čekaju red za naručivanje lažnih diploma i njihovu kupovinu po povoljnim uslovima u elitnim univerzitetskim centrima u regionu i štancovanje uvjerenja o radnom iskustvu na rukovodećim mjestima u NVO i vjerskim organizacijama. Nije teško zamisliti česte izmjene statuta i akata o unutrašnjoj organizaciji i sitematizaciji tih javnih ustanova radi prilagođavanja uslova za obavljanje poslova radnih mjesta partijskim vojnicima po čuvenom “meritokratskom” principu i radi “ispravljanje nepravde”.
Isto tako, nije teško zamisliti kako će se sve to završiti i koje će posljedice proizvesti, nažalost po građane i po javni interes.
U Analizi, koja je bila polazna osnova za predlaganje ovakvog modela, dobro je prepoznat značaj decentralizacije ocjenom da “prenošenje nadležnosti sa centralnog na lokalni nivo ima direktni uticaj na kvalitet života građana i obezbjeđenja adekvatnih uslova za razvoj privrede u lokalnoj zajednici”. Upravo zbog toga, proces decentralizacije ne smije biti podređen političkom interesu donosilaca odluka, već se mora odvijati u interesu sveukupnog razvoja lokalne zajednice, a prije svega obezbijediti veću efikasnost u pružanja javnih usluga na lokalnom nivou.
Da bi jedinice lokalne samouprave mogle zaista postati generator razvoja svog područja, logično bi bilo, za početak, izvršiti decentralizaciju poslova prostornog planiranja, potpunih ovlašćenja za osnivanje privrednih i poslovnih zona i drugih poslova kojima se utiče na njihov ekonomski razvoj. Sljedeća faza bi podrazumijevala usklađivanje sa drugim mjerama reforme lokalne samouprave, prije svega sa teritorijalnom reorganizacijom i fiskalnom decentralizacijom. Na takav model je upućivala ocjena stanja i preporuke iz Analize.
Decentralizacija bez jasne procjene kako će to uticati na kvalitet usluga koje lokalna uprava pruža građanima, odnosno da li će dovesti do unaprjeđenja ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti u upotrebi javnih resursa na lokalnom nivou, prijeti da se pretvori u prosto razvlašćivanje centralnih organa vlasti i prenošenje poslova, nadležnosti i finansija na lokalne organe, odnosno da postane sama sebi cilj. Takva decentralizacija bi vrlo brzo postala teret i jedinicama lokalne samouprave i građanima, ali i njenim kreatorima.
Svi navedeni rizici, kao i brojna druga pitanja koja sa sobom nosi predloženi model, morali su naći svoje mjesto u materijalima i analizama koje je prethodno bilo potrebno pripremiti i staviti na uvid tokom javne rasprave o Nacrtu zakona o lokalnoj samoupravi. Na taj način bi se omogućilo jedinicama lokalne samouprave da jasnije i cjelovito sagledaju predložena rješenja i samim tim da se objektivno izjasne o predloženom modelu, kojim se na potpuno novim osnovama uređuju njihov položaj, prava i obaveze.
Komentari (0)
POŠALJI KOMENTAR